Что такое генплан города и может ли его заменить мастер-план
Генплан показывает, как город выглядит сейчас и что будет с ним через 20 лет и больше. Этот документ определяет долгосрочные задачи развития города и помогает решить его нынешние проблемы. И хотя сейчас власти и урбанисты все чаще говорят, что генплан нужно заменить на более гибкий мастер-план, пока генплан остается ключевым документом в области градостроительства.
Рассказываем, для чего нужен генплан, какие проблемы у него есть и почему его пока не вытеснил мастер-план.
Что такое генплан
По виду генплан города — это книга в нескольких томах. В генплане Москвы, например, 1,5 тысячи страниц, больше половины из которых занимают карты и схемы города. Остальная часть — пояснения к ним.
Генпланы должны быть у каждого города, а еще у поселения и муниципального образования — это закреплено в Градостроительном кодексе России в 2004 году.
Город в генплане разбивают на зоны и для каждой планируют развитие: например, на одной территории через 10 лет будет жилой район, а на другой — парк вместо крупного производственного комплекса. Функции территории, обозначенные в генплане, детализируются в градостроительных документах более низкого уровня — правилах землепользования и застройки и проектах планировки территории. С 2023 года генплан и правила землепользования и застройки можно разрабатывать и утверждать вместе.
Генпланы в России должны разрабатываться не менее чем на 20 лет. Но на протяжении этого времени генпланы могут корректироваться. Рекомендуется, чтобы у документа были детально прописаны первые 3–10 лет его реализации и более широкими мазками обозначен перспективный срок — до 30–40 лет.
Изменения генплана Москвы
В 2012 году к Москве присоединили часть территории Московской области, из-за чего площадь столицы выросла в 2,4 раза. После этого генплан города, который был утвержден за два года до этого, пришлось существенно дополнить. Для этого московские власти в 2017 году приняли отдельный генплан, который описывает развитие Новой Москвы до 2035 года.
Два года назад уже началась разработка нового генплана столицы. Его планируется утвердить до 2025 года. Однако при разработке плана развития города планируют отказаться от жесткого генплана и заменить его на обновляющийся мастер-план. «Любой жесткий документ, который мы примем, не будет иметь никакого отношения к реальной жизни», — пояснял свою позицию мэр города Сергей Собянин. По его словам, планирование устроено таким образом, что «весь город должен быть на квадраты нарезан и распланирован на 20 лет вперед», но на практике это невозможно из-за того, что в реальной жизни изменения происходят динамично, каждые 10 лет население Москвы увеличивается на миллион человек, и структура экономики меняется.
Разработку генплана власти заказывают у подрядчиков — обычно это профильные научные институты. Например, генплан Москвы разрабатывал Институт Генплана Москвы, генплан Санкт-Петербурга — Научно-исследовательский и проектный центр Генерального плана Санкт-Петербурга.
«Генеральный план — универсальный документ, который нужен любому городу. Работа над ним не отличается в зависимости от масштаба территории. Разработка генплана Москвы и Воронежа — очень похожий процесс. Разница только в количестве исходных данных. В Москве и других самых крупных городах их просто больше», — говорит руководитель научно-проектного объединения комплексных и стратегических разработок Института Генплана Москвы Татьяна Рудницкая.
Этапы создания генплана
Анализ текущего состояния территории
Изучаются характеристики и показатели развития социальной, транспортной, инженерной инфраструктуры, а также совокупность экономических и экологических факторов, природных и исторических особенностей.
Моделирование
Оно помогает определить, как в перспективе может изменится территория. Например, можно понять, стоит ли на месте бывшей промзоны строить жилой квартал или, наоборот, перезапускать промышленность. Рассчитывая несколько моделей для каждой территории, разработчики генплана выбирают лучший вариант развития с учетом изменения транспортной инфраструктуры.
Проектирование
Разрабатывается каркас будущего генплана: определяются функциональные зоны территорий, развитие дорог, транспортных развязок, общественного транспорта и других элементов транспортной инфраструктуры.
По каждой из отраслей готовится свое проектное предложение: определяется программа развития жилищных условий, промышленных территорий, социальной инфраструктуры, зеленых и общественных пространств.
Выбираются территории, на которых будет новое строительство, в первую очередь, это неэффективно используемые участки. Определить территорию и направление перспективного развития помогает моделирование: если при расчетах возникнет негативный сценарий, то создатели генплана будут корректировать свое предложение. Так продолжается, пока вся территория города не достигнет баланса.
Утверждение
После разработки генплана он переходит властям, проводятся общественные обсуждения. Утверждает документ глава города или поселения.
Мониторинг генплана
После утверждения исполнение генплана становится обязанностью исполнительных властей. Разработчики генплана проводят ежегодный мониторинг его исполнения и готовит отчет о том насколько реализованы планы, прописанные в документе. На основе мониторинга власти могут принять решение о корректировке генплана.
на основе комментария руководителя научно-проектного объединения комплексных и стратегических разработок института Генплана Москвы Татьяны Рудницкой
Кому нужен генплан
При создании генплана должны учитываться интересы всех, кто живет и работает в городе: от властей и землевладельцев до бизнеса и жителей. Для утверждения или изменения генплан должен пройти общественные слушания.
«Согласовывать генплан можно как целиком, так и по районам. При первичном принятии обычно представляют единый документ, так как город — это единая система транспортных и инфраструктурных связей и нарисовать район в отрыве от нее сложно», — поясняет руководитель практики по недвижимости и инвестициям адвокатского бюро «Качкин и Партнеры» Дмитрий Некрестьянов.
Каждый житель города может попробовать внести в генплан замечания: лично на собрании или написав письмо в орган власти, отвечающий за градостроительство и архитектуру в городе, или местную думу. Иногда предложить свои поправки можно онлайн.
Замечания принимают не всегда, и зачастую жители активно выражают свою позицию. Например, в 2009 году при обсуждении нового генплана в Гагаринском районе Москвы жители пришли на слушания с плакатами «Слуги народа, прекратите беспредел!» и «Нет строительному терроризму». А жители Геленджика выступали против утверждения нового генплана города, по которому часть территории частных жилых домов отнесли к рекреационной зоне, где запрещено строительство. Жители Оренбурга на общественных слушаниях и в соцсетях активно критиковали новый генплан из-за сноса домов для строительства развязки и планов по строительству крематория.
Для принятия генплана часть вопросов нужно согласовывать с соседними городами и поселениями. Необходимо получить согласие на строительство объектов, которые могут негативно повлиять на соседний город (например, мусорных полигонов или крупных производств, на границе региона), транспортные и инженерные коммуникации, которые заканчиваются в городе, но продолжаются в соседнем поселении.
Проблемы современных генпланов
Федор Коньков
Генеральный директор Института территориального планирования «Урбаника»
Проблема 1: Генплан — наследие плановой экономики
В советское время генеральные планы были эффективнее. Это было связано с особенностью плановой экономики. Генплан отталкивался от постановлений Госплана (государственный орган, который занимался планированием экономики в СССР. — Прим. «Проще говоря»). В них было указано, к примеру, сколько в городе в ближайшие 20 лет будет построено заводов, сколько человек там будет работать и, значит, сколько им нужно школ, магазинов и т. д. Благодаря этой информации генплан было легче реализовывать, [потому что города, как и экономика, буквально развивались по плану].
Сейчас все работает по-другому. Поменялась экономическая система, и теперь нужно учитывать интересы многих акторов: застройщиков, землевладельцев, городских властей и населения. При этом генплан по-прежнему нацелен на 20–30 лет. А в современных условиях это бывает не всегда практично.
Проблема 2: Недостаточное обоснование изменений
До конца 2000-х годов генпланы делали по советскому образцу: каждое предложение имело детальное историческое и социально-экономическое обоснование. Когда в Градостроительном кодексе закрепили необходимость утверждать генпланы для всех поселений, рынок их разработки стал стремительно расти. Появилось много компаний, которые стали делать генпланы дешево, технологично, но менее продуманно. Обоснования тех или иных предложений если не пропали вовсе, то стали гораздо менее содержательными. С ухудшением качества генпланы стали менее функциональны. В небольших городах сейчас генеральный план позволяет определить только две вещи: кто владеет землей и что на ней можно строить. Этого недостаточно.
Проблема 3: Сложность согласования с горожанами
Согласовывать изменения с жителями непросто. Особенно если речь идет о болезненных вопросах благоустройства. Зачастую, чтобы формально решить проблему, власти устраивают общественные слушания в неудобное время и в целом плохо распространяют информацию о грядущих изменениях. Жителям интересно, как будет меняться генеральный план, но их слабо посвящают в работу над ним.
Как можно решить проблемы генплана
Решить часть проблем генпланов могут мастер-планы. Мастер-план — это документ стратегического планирования города. Он менее детален по сравнению с генпланом: в мастер-плане, как правило, не прописывают, что будет с каждым участком, но обозначают функциональные зоны города и связи между ними. В мастер-плане делают акцент на экономическое развитие, прогнозы численности населения и развития инфраструктуры.
Мастер-план отличается от генплана более продуманным блоком аналитики, похожим на советские генпланы; кроме того, этот документ более гибкий и пластичный, поясняет Коньков. Мастер-планы принимаются на более короткий срок по сравнению с генпланами. К примеру, в Сингапуре горизонт планирования мастер-плана — 10–15 лет, но предусмотрены постоянный пересмотр и актуализация документа каждые пять лет.
Понятие мастер-плана в России не закреплено на законодательном уровне, но, несмотря на это, их активно разрабатывают и сейчас. К примеру, при участии «Норникеля» был разработан мастер-план Норильска, а «Сибур» инициировал создание мастер-плана Тобольска. Есть мастер-план у Якутска и Байкальска. Планируется утвердить мастер-план Грозного, Владивостока и других городов. Но все они не имеют статуса главного городского документа: генплан все равно первоочереден для выполнения.
В скором будущем мастер-планы в России могут заменить генпланы, отмечают в Минстрое. Осенью в Госдуму планируется внести законопроект, который закрепит понятие мастер-плана в Градостроительном кодексе. «Это мировая тенденция, и мы не изобретаем велосипед. Российским городам нужен верхнеуровневый документ, который давал бы направление развития города, агломерации, территорий, региона», — поясняет это решение первый заместитель министра строительства и ЖКХ Александр Ломакин. По его словам, мастер-планы, в отличие от генплана, дают вектор использованию территории, а не ограничивают их жестким функционалом. После того как понятие мастер-плана включат в Градостроительный кодекс, разработка такого документа станет обязательной для всех российских городов. Но, скорее всего, будет предусмотрен переходный период, когда одновременно будут существовать и генпланы, и мастер-планы, отмечает Ломакин.
Изображения: обложка — Media Whalestock / iStockPhotos, 1 — Институт Генплана Москвы
